多層次傳銷管理法修法 箭在弦上，射向何方？

如果不是新冠疫情突然猛爆再起，全國進入三級警戒，立法院停會，原訂5月24日，就要針對多層次傳銷管理法修正草案進行逐條審查，並可望於本會期結束前完成修法。然而病毒跑得比公文快，卻也給了各界更多時間來再次檢視與審視思考。

公平交易法於1992年2月4日正式實施，依該法第23條第2項規定，由公平交易委員會於同年2月28日訂定「多層次傳銷管理辦法」，用以管理規範多層次傳銷事業。而依該辦法第5條規定：「多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應備齊及據實載明下列事項，向中央主管機關報備。」

從那時候開始，我國對於多層次傳銷事業的管理就採行「報備制」，直到2014年1月29日制定公布了「多層次傳銷管理法」，但仍繼續維持「報備制」，至今已將近30年。

2年前立委即提案修法

自2019年開始，林岱樺、楊瓊櫻和吳琪銘等多位立委接力提案，主張修訂多層次傳銷管理法（見附表），但始終只聞樓梯響，未見具體成果。到了今年，立法院經濟委員會於3月10日由公平會進行業務報告和專案報告，有立委在質詢時提到，建議多層次傳銷管理改採「許可制」，以便主管機關較好掌握情況；當時公平會的回應是，已經多方蒐集資料，包括蒐集業者意見。 

立法院議事委員關於多層次傳銷的提案

（資料來源：立法院議事及發言系統）

3月15日，公平會主任委員李鎂即邀集直銷業者研商「多層次傳銷管理制度」，親自主持會議，會中達成幾點共識：

1. 短期促銷活動或獎勵方案免予報備之期間，由15日改為1個月，亦即超過1個月者才需辦理變更報備，優化報備制度，減少非必要之報備事項。
2. 朝參加契約電子化與書面雙軌併行方向研議修法。
3. 修正報備例稿文字，同意刪除「報備不代表合法」字樣。

而針對爭議較大的、由多層次傳銷商業同業公會提議的將現行「報備制」改為「許可制」部分，由於當時業者本身對「許可制」的定義並不一致，有人認為讓政府決定以許可誰可以從事多層次傳銷，將有利於主管機關管理；也有不同意見認為，許可制干預市場太多，將讓大者恆大，小者可能因為跨不過許可門檻而在市場上消失。因此會中決議，由業者各自研擬提出「許可制」的定義，以及期望主管機關「許可」的範疇，再聚焦討論。

公平會態度的轉變

4月14日，公平會在立法院經濟委員會答詢時，仍堅持維持報備制，理由是：

1. 為促進產業及經濟之發展，企業以自由經營為原則，僅於維護重要公共資源、為防免國民生命、身體、財產危害等公共利益之考量下，依行業屬性有特殊監理之必要時，始採「許可」制度予以高密度行政管理，如：金融保險業、旅行業及航空業等。傳銷事業以銷售食品、美容保養品等為主，多層次傳銷係商品或服務行銷方式之一種，本質上多為「零售業」，似無高度監理之必要。
2. 觀諸其他國家對於傳銷事業採事先（申請）許可者，其管制內涵包括資本額、傳銷商資格、經營商品（服務）範圍、獎金發放比例、商品價格之限制，並有以刑責處罰之例。林岱樺委員所提許可事項，與現行法所訂之報備事項相較，由原7款刪為5款，且除增加最低資本額限制外，似無其他加強監督管理之許可項目，是否完善，亦有待斟酌。
3. 社會大眾對於整體傳銷業有負面觀感者，實多係無銷售商品（服務）之違法吸金行為，如其以傳銷方式假借銷售商品（服務）之名，行吸金之實者，即為多層次傳銷管理法第18條所禁止之變質多層次傳銷，已有刑事責任相繩，另亦有刑法詐欺、銀行法非法收受存款等規範，現行法令已足資規範，是否仍有將「報備制」改為「許可制」之必要，不無疑義。

不過到了5月4日，風向卻大逆轉，在立委的強力推動下，公平會召開研商多層次傳銷管理法修法議題會議時，已經不再堅持報備制。陳亭妃委員並要求公平會，在5月19日之前提出「多層次傳銷管理法部分條文修正討論版」，以便於5月24日開始進入逐條審查階段。於此同時，陳亭妃也提出了「修正動議草案」，其與公平會所提版本雖略有不同，但針對多層次傳銷管理的內涵，兩個版本都以「許可」取代了「報備」。

眼見即將走完多層次傳銷修法的最後一哩路，結果一場突然生變的疫情，讓排定的議程被迫暫停，也讓主張許可制與優化報備制的兩派人馬，多出了各自表述的時間與空間。

若針對多層次傳銷事業的管理確定要從報備改為許可，許可的內容將包含哪些？有沒有最低資本額規定？需不需要繳交保證金？許可證照有沒有期限？現已完成報備之傳銷事業是否「就地合法」？要不要限定獎金最高撥比？銷售商品是否也需經過批准？主張許可制者的理由為何？支持優化報備制的論點又是什麼？鄰近實施許可制的國家其發展現況又是如何？他山之石如何借鏡？

修法茲事體大，直銷產業在台灣走過近40年，從來不缺敵人和看衰者，不論最後是採行許可或者維持報備，都應就事論事、依法論法，避開意氣之爭，不圖一己之私，才能共謀產業興盛，贏得社會大眾認同。