據統計資料顯示，自西元1992年至2015年7月止，多層次傳銷事業因報備不合法之案件數，佔所有案件的78%
，顯已成為最主要的違法態樣。而報備齊備與否，亦將影響多層次傳銷行為之實施，並可能因此受到《多層次傳銷管理法》第32條或第34條不利益與行政裁罰。由此可見，報備已成為多層次傳銷普遍面臨的重大課題，值得關注。
案例
多層次傳銷A公司向主管機關公平交易委員會（下稱「公平會」）申請變更報備事項為「扣除買回商品或服務之減損價值之計算方法」。但公平會與A公司之間就該變更報備事項存有歧見，主管機關並令其限期補正。而A公司提出補正資料後，公平會仍認其報備不符要求，期限到了後，公平會遂以A公司未依規定備齊變更報備相關資料，而依《多層次傳銷管理法》第7條第2項規定，將A公司此次變更報備之申請，發出退件公文，內容略為：
「主旨：有關貴公司變更報備從事多層次傳銷乙案，因未依規定備齊變更報備相關資料，爰予以退件，請查照。
說明：貴公司未依規定備齊變更報備資料，經本會以OO年O月O日電子公文命於OO年O月O日補正，惟仍迄未完成變更報備，爰依多層次傳銷管理法第7條第2項，予以退件。貴公司倘欲實施多層次傳銷之變更報備事項，請依多層次傳銷管理法相關規定重行報備。」
A公司不服，則就該「退件公文」，A公司可為何種處置？
問題之提出
如認該「退件公文」為行政處分，則A公司即可提起訴願以資救濟；反之，若認其屬觀念通知，則A公司即無從提起訴願。行政處分之定義，於《行政程序法》第92條第1項定有明文[2]，其關鍵在於，該退件公文是否直接發生法律效果或是否對人民的權利義務產生規制效力？亦即，該退件公文是否直接對人民發生限制其權利、利益或增加負擔的法律效果（或稱「法效性」、「規制（效）力」）。
問題分析
就上述問題，公平會認為未備齊報備資料所命之「退回原件」，為「通知直銷事業有關公平會處理該事件之經過」，而非行政處分[3]，但詳細理由則未見其說明。
經查目前法規及實務見解，尚未有針對「公平會就多層次傳銷事業之報備予以退件之公文是否屬行政處分」之明確見解。惟查其他行政法規，亦有要求人民向行政機關申報或陳報一定事項，除以「報備」用語指稱外，實務上亦曾就「報請備查制」、「核備」等做出相關判決與解釋，可供參考。（參表一）
實務見解認為，從保障人民訟訴權之觀點，行政機關就人民申報陳報事項所為之准駁決定，是否直接發生限制人民權利、利益或增加負擔的法律效果，在判斷上，應採實質認定，不得拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異。故而，行政機關就人民報請備查或核備之事項所為之准駁，是否為行政處分，亦應視人民報請備查或核備之事項而定，不可一概而論。
例如，行政機關之「核備」是否一概為行政處分，實務見解雖未有定論，但均以該核備事項是否在實質上對人民發生限制其權利、利益或增加負擔的效力而定。（見下表一）
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表一、行政處分法效性之判斷：採實質認定，不因用語、形式而異
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實質認定
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行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。（釋字第423號）
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| 「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」的區分，原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷；惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利，是以在實務上欲判別「行政處分」與「觀念通知」，應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異，此參諸司法院釋字第423號解釋意旨自明。（底線為本文所加，參最高行政法院97年裁字第2890號行政裁定） |
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備查
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而行政機關對於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論。（同前註） |
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核備
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惟主管機關不予核備……，將有不利之審查及行政作為，足以影響私立學校諸多相關公法上之權利或義務……。故，主管教育機關不論准否核備，均具對外發生效力之為行政處分要素。（最高行政法院95年7月份庭長法官聯席會議（一）） |
| 故報請案件文件齊全者，經主管機關核備時……，對該等職員之選任，未賦予任何法律效果，並非行政處分。（最高行政法院105年1月份第 2 次庭長法官聯席會議） |
實務見解
至於何種情形，行政機關之決定，會直接限制到人民之權利、利益或增加其負擔、義務，也就是具有法效性或不具有法效性，實務見解曾做出數例，本文擇要整理如下表二所示：
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表二、實務見解：具有法效性與不具有法效性之情形
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具有法效性
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（一）涉及重要事項，並影響人民後續行為之作成或合法行使
² 本件如因相對人不准備查，而導致抗告人無法成立合法之管理組織，甚或影響其後續管理人之登記、寺廟之興辦及財產之處理，即難謂非屬行政處分。（最高行政法院97年裁字第2890號行政裁定）
² 主管機關就寺廟信徒名冊備查與否，涉及寺廟信徒名冊是否確定、信徒大會得否召開、得否訂定組織或管理章程等重要事項，是有關主管機關准否寺廟信徒名冊之備查，應係主管機關基於職權，就特定之具體事件，所為發生公法上效果之單方行政行為，而為行政處分。（高雄高等行政法院99年訴字第363號判決）
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（二）具有確認報請事項齊備合於法令之法效果
惟人民如依該要點之內容而為報請備查，行政機關於實務上亦在文件資料齊備之情形下，函復以同意備查……；又核此處置既係對人民直接發生確認其所報請文件資料齊備合於法令規定之法律效果，應可認為屬行政處分；承前段之說明，則在人民依上開要點之內容而為報請備查，行政機關未做成同意備查之行政處分時，無論其係根本未予置理、或係做成否准行政處分、或係不斷的以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，只要其已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院提起課予義務訴訟請求救濟。（最高行政法院99年裁字第895號裁定）
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（三）如不予核備，將有不利之審查及行政作為，足以影響相關公法上之權利或義務
惟主管機關不予核備，主管機關依據私立學校法後續之監督管理及補助獎助措施，將有不利之審查及行政作為，足以影響私立學校諸多相關公法上之權利或義務，…。故，主管教育機關不論准否核備，均具對外發生效力之為行政處分要素。（最高行政法院95年7月份庭長法官聯席會議（一））
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不具法效性
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（一）僅供事後監督之用，未賦予法律效力
² 人民向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件者，為「備查」。故行政機關所為「備查」之行政行為，並未對受監督事項之效力產生影響，依上開所述，其性質應非行政處分。從而，否准備查之行政行為，亦非行政處分甚明。（最高行政法院95年判字第12號行政判決）
² 又於人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為「備查」，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分。（最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議）
² 徵諸其立法意旨，係為使主管機關確實掌握團體動態，並利主管機關建立資料……。故報請案件文件齊全者，經主管機關核備時，僅係對資料做形式審查後，所為知悉送件之人民團體選任職員簡歷事項之觀念通知，對該等職員之選任，未賦予任何法律效果，並非行政處分。（最高行政法院105年1月份第2次庭長法官聯席會議）
² 然綜覽祭祀公業條例，尚無以備查之介入，始令其對外發生一定法律上效果之規定或意旨。因此，新任管理人申請備查當僅係供主管機關事後監督之用，是否准予備查，因無法律效果，均非行政處分。（最高行政法院105年1月份第1次庭長法官聯席會議） |
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（二）僅指出所應依循法令，未因而發生新公法上之效力
相對人認抗告人之會議違反法令而未同意會議紀錄之備查，並指示應依何法令處理，否則將依上開農會法規定處置。該指示僅指出所應依循之法令，抗告人並非因其指示而負有行為或不行為之義務，其應行為或不行為義務，係原即存在，故相對人之指明抗告人應依循之法令，尚未因而發生新公法上之效力。（最高行政法院93年裁字第1262號）
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結語與建議
依前述實務見解對於行政處分法效性之判斷，係基於保障人民訴訟權之觀點，本文認為，公平會就多層次傳銷報備所為之退件處置，亦應就實質內容判斷，而非僅從報備之用語或其形式而定。因此，公平會所發之退件公文的法律效力，也應區分情形看待。
如主管機關於退件時，向人民重申所應遵循之法令部分，或該申報事項僅供事後監督之用，未因此發生新的公法上權利或義務關係，可認其屬觀念通知。例如實務上常見者，「貴公司實施多層次傳銷制度、行為，應確實遵照多層次傳銷管理法規定辦理，所販售之商品或服務應符合中央目的事業主管機關之有關規定。」
然就前述之例，依實務見解，公平會之退件處置應已對A公司所欲從事的特定多層次傳銷行為，直接發生限制其權利、利益或增加負擔的法律效力，為行政處分。公平會依《多層次傳銷管理法》第6條第2項之規定，所為之退件處置，一方面具有確認A公司報請文件未予齊備、不合法令，而須重行報備之法律效果，並影響A公司後續實施該申報變更事項之行為，另一方面，該退件處置也依法發生視為自始未變更報備之效力，如A公司實施該變更事項，將可能遭到主管機關依第34條之行政裁罰或負有其他公法上之義務，影響人民後續從事多層次傳銷行為之合法性。就此而言，該退件處置是否僅為觀念通知，容有疑義。
陳丰津，陳文生，〈多層次傳銷事業違法行為之研究〉，《公平交易季刊》，頁102，第24卷第1期，公平交易委員會。
[2] 行政程序法第92條第1項，「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
[3]公平交易委員會回覆中華民國直銷協會「多層次傳銷事業辦理線上報備及系統使用相關疑義」函，中華民國98年7月19日。
