是參加人就不是消費者嗎？--從巔峰公司與山基公司的案件談起

許宏仁
最近代表公平會出席過多次由民意代表所召開的協調會議，當然會由我出席的會議，八成是與直銷業務有關的爭議；不過實際參與會議的討論，卻發現往往問題的核心大都是直銷事業經營業務所衍生的商品使用或付款紛爭，而此並非屬於公平會主管直銷相關法令所能處理的事項。遺憾的是，每每浮現在眼前的，總是暴跳如雷的民意代表及徬徨無助的民眾，而與會的政府機關官員，對於民眾所反映出來的問題，一致的結論便是「我們無法處理」。坦白說，這樣的態度，很令人失望。如果我們仔細來看看這些問題的爭議所在，站在政府機關的立場，有時候我們真的無法對於這些受害民眾提供協助嗎？至少我個人並不這麼認為。本文以下就打算針對近來產生爭議最多的「巔峰」及「山基」案件的相關處理方式，提供粗淺的看法與建議。
首先簡略說明相關的個案背景：巔峰電信公司與山基電信公司均是以直銷方式銷售電話節費服務，因此凡有意成為參加人的民眾，該等公司均會要求加入者購買為期兩年的節費服務，但相關的費用必須預付；由於考慮到一次付清所有費用對於初加入者而言，將會是沈重負擔，也可能因此影響到民眾加入或繼續招攬的意願，所以這些公司便透過資融公司辦理所謂「分期付款」（實際上是分期繳付的「貸款」），由參加人分2年共24期按月繳還相關金額。當然，如果巔峰公司與山基公司能夠妥善經營，那相關的節費服務確實可使購買節費服務的人獲得利益，然而，不幸的是，這兩家公司分別在94年9月及12月間發生財務問題，而無法繼續經營。由於相關電信服務的提供，除了巔峰公司與山基公司應該要先行與第一類電信業者（如台灣大哥大、遠傳或亞太）談妥之外，必須要有第二類電信業者來協助管控、計算每個使用者使用的分鐘數及剩餘額度。由於資融公司將參加人的資料送交銀行核貸之後，資融公司扣除掉必要的服務費及手續費之後，會將餘額轉入巔峰公司或山基公司於放款銀行中所開立的帳戶，然後再由該二公司按期給付電信使用費予第一類電信業者，否則則會有遭「斷訊」的情形發生。之後因該二公司的財務狀況惡化，無法續行繳交電信使用費給電信業者，因此相關的電信服務遂無法使用，然因銀行核放貸款之後，依舊按月向貸款人催收款項，但因為購買電信節費服務的民眾無從使用相關服務，因此拒絕繳款，貸款銀行為確保它的債權，往往急於催收，以致造成許多的爭議。
依照上述簡要事實，我們可以從當中找到相關的政府機關：巔峰公司與山基公司以直銷方式經營業務，有關以直銷方式進行銷售的相關行為是由公平會主管；其次涉及到電信節費服務，那國家通訊傳播委員會（該會成立前，相關業務係由交通部電信總局掌理）也算是主管機關之一；再來涉及到銀行貸款事項，行政院金融監督管理委員會的銀行局，自然也是相關主管機關。至於行政院消費者保護委員會呢？歷次與民眾權益相關的協調會，立法委員均會邀請該會派員與會，多數民眾對於相關爭議事項往往透過地方政府消費者保護官來尋求協助，不過，該會每每在會議當中表示直銷的參加人並不是消費者保護法當中所稱的最終消費者，所以沒有該法的適用，甚至行文給各地方政府的消保官，具體明確的指示「該等案件因涉及直銷，而依據公平交易法第23條之4之規定，有關『參加人權益保障』事項，應由中央主管機關定之」，所以要求移送公平會處理。
我們先來看各個政府機關在這個事件當中所能處理的事項：首先對於公平會而言，由於大家一下子便把焦點聚焦在這是個經由「直銷」方式銷售的商品或服務，因此直銷的主管機關理當責無旁貸？然而，政府管理直銷的主要目的，乃是在避免老鼠會行為的發生，因此，假如直銷事業的獎金制度或其後來的運作方式，確實是從銷售商品的合理市價中去撥發獎金的話，原則上就不能認為這樣的行銷方式有違反法律規定。以這兩個個案來看，相關獎金的來源是來自於該等直銷公司銷售一套節費服務，且該節費服務確實有其實質的經濟價值，相關獎金比例亦難謂有偏離一般水準，因此，公平會並無法直接認定這兩家直銷公司涉及違法。而對於所謂的受害民眾而言，他們對於這個個案的爭議，並不在於它們是不是以直銷方式經營業務（亦即縱使巔峰公司或山基公司不是以直銷方式經營，同樣的問題仍會發生），也不是爭執相關獎金制度有衍生老鼠會情事，以致於在「直銷」這個區塊，公平會並未受理檢舉。當然，依照公平交易法第23條之1至第23條之3規定，直銷事業有受理參加人辦理退出退貨的義務，然在現實的情況下，必須參加人仍然可以以書面通知該等直銷事業，且該等事業仍以直銷方式在經營業務，否則公平會亦難有介入處理的空間，但這並不影響參加人依據與直銷事業簽訂的參加契約中的相關規定，向法院訴請依約履行或負擔損害賠償責任。在這個個案當中，巔峰公司與山基公司皆因財務狀況而宣告倒閉，相關負責人亦遭檢方羈押在案，縱不論就相關個案的查處已無實益，甚至在整個處理程序恐怕都難以完備，遑論能為受害民眾爭取什麼權益。
國家通訊傳播委員會雖然是電信事業的主管機關，但電信業者原則上是提供電信服務，然後收取使用對價，當使用者未能繼續支付對價，電信業者自然會採取斷訊的措施，因此，在這個事件當中，我們很難去歸責電信業者的斷訊行為，從中我們也不認為國家通訊傳播委員會必須負擔什麼責任。然而倘相關協商會議的結論是決議「復話」，只要這中間有辦法取得資金挹注，電信業者收到對價後，自可使原有的線路復訊。這時候由於其間涉及到許多專業問題需要釐清及處理，因此，國家通訊傳播委員會自然較宜擔任整個協調處理的工作。例如巔峰公司的相關爭議案，在立法院費鴻泰委員的協調下，最後便是由電信事業的主管機關來協調後續的復話工作。
接著關於銀行方面的問題，說穿了，對於民眾而言，如果電信線路斷訊了，大不了就不使用、不繳款，然而卻因為民眾當時是透過代辦貸款業者向銀行辦理貸款，並非真正與直銷業者簽訂分期付款買賣契約；亦即彼此間的關係是民眾向銀行貸款，然後由銀行代替民眾繳付買賣價金給直銷事業，之後再由民眾分期來償付銀行相關的貸款費用。所以在銀行方面是純粹的貸款付出，而藉此賺取利息收入（相關的利息費用約定由直銷事業來負擔），因此，釐清彼此的法律關係之後，對於銀行為保全它的債權而向民眾催款的行為，便可以理解（這好像說，甲借給乙錢，去向丙購買電腦，後來丙拿到錢之後，立即閉不見面；這時候，乙可以拒絕還錢嗎？或是我們可以認為甲向乙要求還錢是不對的嗎？答案恐怕都是否定的）。因此，銀行的主管機關行政院金融監督管理委員會銀行局是否有介入協調或處理的空間？如果光從銀行的業務經營這個層次來看，恐怕也很難著力。然而我們恐怕不能忽略掉民眾與銀行業者間的橋樑——代辦貸款業者，他們從中收取了高額的手續費，之後並負擔了主要的催款工作，雖然銀行局表示代辦貸款業者並非屬它的權責範圍，但據了解這些代辦貸款業者大都是放款銀行的關係企業，因此由銀行局出面要求銀行方面做好相關管制或補救措施，並非完全不可行。在前述巔峰公司的協調個案中，便是由銀行局參與協調，由誠泰銀行承諾負擔相關的復話費用（銀行不是慈善事業，誠泰銀行亦非無條件負擔相關費用，而是在特定條件下，例如復話成數的比例、自救會成員須達到一定規模及成員必須承諾將按期繳款等）。甚至為避免爾後再發生類似爭議，自95年4月1日起銀行即不再與直銷業者合作辦理分期貸款業務。
最後，我們來談行政院消費者保護委員會在這個事件當中所持的態度，正如之前所提到的，該會始終認為直銷事業的參加人並非消費者保護法當中所稱的消費者，因此，沒有消保法的適用問題，並要求公平會應該予以權益保障。然而根據公平會與直銷業界的普遍認知，參加人通常具有三種身分：經營者、管理者及消費者。我們一再強調，政府立法管理直銷是在保護參加人的權益，而非剝奪其本具有消費者的身分，以巔峰或山基公司的個案來說，由於商品特性，參加人加入直銷公司所購買的電信服務，往往僅供個人使用，並無法進行轉售；亦即加入者每人均是直接向直銷事業購買乙套節費服務，之後再由公司依照獎金制度核發佣金、獎金。固然銷售方式是採用直銷，但成為參加人的資格乃是自行使用電信服務，這時候難道我們會認為叫做「參加人」的人使用電信服務，就不是一種「最終消費」嗎？或是我們會認為參加人向銀行辦理貸款時，只因為他是「參加人」，那對於銀行而言，他就不是消費者嗎？我們認為在這些個案中剝奪參加人所具有的消費者身分，並不是正確的方式。為什麼在相關個案當中，我們要一直強調參加人所具有的消費者身分，最主要的理由是成為直銷事業參加人的民眾很多，但真正能使這些受害民眾權益獲得保障或求償的方式便是透過法律訴訟請求，但要這些參加人一一去提起訴訟求償，實際上很難期待；但在消費者保護法第50條中特別規定：「消費者保護團體對於同一之原因事件，致使眾多消費者受害時，得受讓20人以上消費者損害賠償請求權後，以自己名義，提起訴訟。」或是參照同法第54條提起「消費者集體訴訟」，而這才是真正能透過訴訟方式解決爭議、爭取權益的妥善方式。
當然巔峰公司乙案在相關主管機關的協力下，似乎已經有了妥善的處理方式，但何以山基公司的案件卻遲遲未能獲得處理？主要的原因是巔峰公司所合作的二類電信業者仍然存在，且其同意協助後續復話工作的處理；相對的，與山基公司合作的二類電信業者卻併同倒閉，在這種情況下，如果沒有其他二類電信業者願意提供協助，即使之後的協調內容有意往「復話」方向來處理，恐怕在技術上仍有問題；再者，是否仍取得資金挹注復話工程，恐怕也是兩個個案不同之處。至於參加人權益保障的部分，雖然公平交易法第23條之4要求公平會應訂定於管理辦法當中，但相關個案所涉及到的，乃是參加人因無法使用電信服務或對貸款銀行所生之爭執，而非該等直銷事業從事直銷行為有何違法情事，因此，如果能承認參加人仍具有消費者身分，透過前揭建議處理方式，讓整件事件進入司法程序，或許是更妥善的方式。（本文意見不代表公平會之實務見解，相關文責仍由作者自負）