公平會查處直銷案件的界線

一般都認為，公平會是直銷的主管機關，因此，直銷公司或直銷商在經營直銷業務的過程當中，每每遇到問題總會希望能徵詢公平會的意見，以作為主張自己行為具有正當性的依據，或者當作是與對方談判的籌碼。但我們常發現到，不論直銷公司或直銷商似乎都沒有辦法依循這種方式來滿足其原所預想的目的。
就以直銷商辦理退出退貨為例，直銷公司希望能說服公平會接受它所提出的價值減損認定方式，但公平會卻表示雖然接受直銷公司的報備，但卻不擔保直銷公司相關規範的合法性；而直銷商則希望公平會可以對於直銷公司所提的商品價值減損標準的合理性進行認定，以避免直銷公司剝削直銷商應得的退貨款項，然公平會卻只將它的規範職權限縮在「直銷公司有無依法受理直銷商辦理退出退貨」，至於「商品價值減損之認定」，則認為是民事紛爭，而需要直銷商自行訴請法院裁判。似乎在這個事例上，公平會像是不沾鍋，對於兩邊的問題都沒有提出解決方案，但真正在實務個案的處理上，公平會是不是真的就這麼一推了事？如果我們從一些該會曾經處理過的案例來看，公平會實際上也不是放任直銷公司為所欲為，只是對於直銷公司或直銷商通案方式的徵詢，公平會僅能概略的進行答覆，但對於個案的處理與調查，有時候就不能只做形式上的處理。

段標：公平會應介入所有直銷爭執？
很多民眾去電或函詢公平會，往往會得到相類似的答覆，亦即「所爭執之事件屬民事爭議，非公平交易法之規範範疇，建議請應循司法途徑救濟」。固然，民事法院不能以法律無規定而拒絕審判（即民法第1條規定：「民事，法律所未規定者，依習慣；無習慣者，依法理。」在此相對於行政機關（如公平會）應該依法行政，與刑事法院在判決被告有罪前，則必須是該行為當時法律即有處罰規定，顯然不同），所以大小紛爭原則上都可以進入民事法院以訴訟方式解決，然而，政府既然立法規範直銷，並且責由公平會進行管理，因此與直銷相關之事項，如果一股腦兒都推向民事法院，那行政機關早於司法機關介入管理規範的功能，恐怕就蕩然無存了。因此，我們這時候要看的是公平會在直銷業務這個區塊的管理，相關的界線應該劃列在那個範圍之內。以下就以公平會實務上曾發生的兩個個案來進行探討。
某甲加入乙直銷公司成為直銷商後，嗣後因個人因素欲辦理終止契約退出退貨，乙直銷公司原本拒絕受理，於是甲便向公平會提出檢舉；案經公平會函請乙直銷公司就處理甲之退出退貨始末提出說明，乙此時私下與甲達成和解，並協議由甲具函向公平會表示撤案，此時公平會是否應對乙直銷公司停止調查？
固然，在民事法院有所謂「不告不理原則」的適用，也就是法院不能就當事人未請求之事項進行審理，因此，當原告撤回起訴時，法院就不得再就相關案件進行實體裁判。但公平會在處理涉及公平交易法之案件時，是不是也有「不告不理原則」的適用呢？也就是當檢舉人撤回檢舉時，公平會還需要續行調查嗎？以上開的個案來說，公平會可不可以對乙直銷公司進行查處，是否會受到檢舉人甲撤回檢舉的意思所拘束呢？當然，在正面回覆這個問題時，我們可能該先去釐清為什麼公平交易法要把直銷公司處理參加人退出退貨納入規範當中。
段標：防止老鼠會發生是公平會主要任務
在之前的專欄當中，我們曾經不止一次的提到，政府立法管理直銷的主要目的是在避免老鼠會的發生，因此公平交易法中關於直銷的相關法令規範，也都是基於這個管理目的而訂定的，特別是參加人的退出退貨規定。試想：讓參加人可以在與直銷公司簽約14日的猶豫期間內提出解除契約退出退貨，直銷公司必須返還參加人所有商品之進貨價金及其他加入時給付之費用；即使超過14日的猶豫期間，參加人仍得隨時終止契約，要求直銷公司以商品原購價格的90％買回他所持有的商品。也就是說，當民眾加入從事直銷業務之後，發現自己不適合時，可以隨時退出直銷市場，而這時候他的損失，除了時間之外，最多只有商品原購價格的10％。而直銷公司是否有依法處理參加人退出退貨等相關情形，即是公平會在認定該公司是否能發展為老鼠會的重要判斷依據；公平會曾在81年間作成公研釋第008號解釋，認為在「市場無同類競爭商品或勞務時，只要直銷事業訂有符合直銷管理辦法退貨之規定，並確實執行，則其所推廣或銷售商品或勞務之價格，基本上應可視為『合理市價』」，從而當不至於有公平交易法第23條規定的違反。
既然直銷公司有無依法處理參加人退出退貨，在直銷的管理上居於如此重要之地位，於是公平會面對類此案件的處理，則更應格外審慎。因此，回到上述的案例當中，由於甲是因乙直銷公司未依法處理其終止契約退出退貨，進而向公平會提出檢舉，事後縱因甲、乙和解而由甲表示欲撤案，但因鑑於直銷法令課予直銷公司處理參加人退出退貨機制，非但只是為保護個別的參加人，更多的是基於公益上的考量。亦即乙直銷公司可能是迫於甲已提出檢舉，進而與其和解，同時要求撤案處理，但這中間或許有更多潛在、未提出檢舉的參加人，在乙直銷公司違法拒絕受理退貨下而致使權利受害。因此，為避免直銷公司存有僥倖心理，或者為達到對直銷業界警傚的目的，有關直銷公司處理參加人退出退貨的過程中涉及違法部分，公平會即應依據所得事證進行查處，而不應受到原檢舉人撤案意思表示之影響。因此，甲提出之撤案表示，並不發生公平會對乙直銷公司停止調查的效果。
相對於上述情形，公平會對於以下涉及直銷違法個案所呈現的處理態度，則將有所不同。
直銷商A檢舉B直銷公司涉及捏造假業績，致使其下線直銷商C晉升與A同階，導致減損A原可按月領取的相關獎金，因此認B直銷公司有違反直銷管理辦法第17條第1項第6款「直銷事業不得以違背其直銷組織或計畫之方式，對特定人給予優惠待遇，足以減損其他參加人可獲得之佣金、獎金或其他經濟利益」之規定。案經公平會受理查處後，A與B直銷公司達成協議，並由A向公平會撤回檢舉，公平會可否對B直銷公司停止調查？
有關直銷管理辦法第17條第1項第6款規定是於88年修正管理辦法時所增訂，主要是公平會認為直銷公司這種「虛構位階」的行為，將對直銷商造成不公平，所以將此當作是不當的直銷行為類型之一。如果從這樣的觀點來看，直銷公司「虛構位階」進而造成直銷商損害的範圍是特定或可以被特定的，而實際上，這種虛構位階的行為，並不會涉及到直銷商的主要收入來源是否源自於介紹他人加入，而非來自於銷售商品之合理市價之變質直銷行為（即老鼠會）。因此，當主張受害的直銷商與直銷公司達成協議，進而再向公平會表示撤案的表示時，公平會是否仍存在有繼續查處的「公益」，恐怕就值得斟酌了；也就是說，當直銷商A向公平會表示撤回檢舉之後，公平會即不需再就B直銷公司有無虛構位階乙事進行查處，縱使確有虛構位階情事，但當事人既無爭執，又無衍生老鼠會之可能，當無在耗費行政資源處理該事件。

段標：爭執細節惟民事法可以裁判
相對的，如果A直銷商與B直銷公司始終對於相關業績之計算及採認，存有相當大的歧見，進而使事實之認定陷入膠著不明的狀態時，此時公平會是否應該繼續耗費行政資源去針對「個別」直銷商之爭執事項進行查處？在此，本文是採取較為保守的看法，也就是公平會查處直銷公司虛構位階的事實，應該是指顯而易見違反其直銷組織或計畫之情形，或者是稍經調查即可達事實臻明確之狀況；因此，如果直銷公司如能對於直銷商指摘之事項一一提出合理辯駁，或者主張直銷商所引用資料有誤等節，因此已涉及當事人是否進行對質、應由何方負擔舉證責任，以及確認文書真偽的細節問題，恐怕都不是身為行政機關之公平會所能踐行或判斷的程序，是此部分非透過民事法院是無法妥慎釐清的。何況為了個別直銷商的獎金利益，過度耗用行政資源，恐怕亦有違反比例原則之疑慮；當事人既然得依司法途徑解決其紛爭，並非沒有權利保護途徑。
公平會對於直銷的查處，主要是在避免老鼠會的發生，因此凡可能與老鼠會發生有所牽連的違法行為，公平會基於公益的考量，縱使檢舉人事後表示有意撤案或請求停止調查，該會仍應續行相關的調查程序，而不受到當事人意思所拘束；例如直銷公司是否有依法報備、有無依法與直銷商訂定參加契約，以及有無依法處理直銷商辦理退出退貨等，都是屬於此一類型。至於某些直銷法令之規範事項中關於個別直銷商權益之爭執事項，倘該直銷商事後不再就此部分進行爭執，或具體來文表示撤案的話，因相關案件較不具有公益性，原則上公平會即應可不續行查處。例如上述有關直銷公司虛構位階的情況。最後，基於行政機關地位的公平會，其所能處理的案件性質，應該是限於僅能以行政調查手段所能處理的個案為限，如果相關爭議事項必須要使用到司法訴訟方式來解決的話，則此部分即不宜由公平會來進行查處。（本文意見不代表公平會之實務見解，相關文責仍由作者自負）