淺談「直銷管理法」之立法意旨

我國對於直銷之管理，最初係將其納入於公平交易法中，然而公平交易法所規範者乃是屬於限制競爭或不公平競爭之事項，因此於「直銷管理法」（下稱本法）未能真正獨立立法之前，難免主管機關對於直銷個案之處理，或多或少會將部分競爭法上之概念或原則，間接引用於相關案件中。然本法乃係作為管理直銷之專法，其顯然不同於行政院公平交易委員會（以下簡稱公平會）以往援用以處理直銷案件之競爭法概念，而係跳脫出競爭法領域，重新定位公平會對於直銷所應採行之管理政策。時值以制訂專法立法方式對於直銷進行規範，縱使中央主管機關仍為公平會，惟其面對不同之法律規範，處理不同性質之商業事務，本即應採取不同之執法態度。
按參照公平會依據公平交易法授權訂定之直銷管理辦法，其中並未明示管理直銷之規範意旨，縱然現行公平交易法第二十三條之四規定中曾將授權訂定管理辦法之相關事項予以明文規定，然查其內容不外乎係將管理辦法中之相關條文予以摘述，尚難從中釐出立法管理直銷之規範意旨。惟從公平會歷來處理之個案中，「保護參加人權益」始終是立法、執法最根本之基礎。因此，經公平會審議通過之「直銷管理法」草案第一條開宗明義即規定「為健全直銷交易秩序，保護參加人權益，特制定本法」，亦即表明本法之立法意旨除了較抽象之「健全直銷交易秩序」外，最重要者應是對於參加人權益之保護。
由於參加人於直銷相關法令中有其獨特之定義（參照公平交易法第八條第四項規定：「本法所稱參加人如下：一、加入直銷事業之計畫或組織，推廣、銷售商品或勞務，並得介紹他人參加者。二、與直銷事業約定，於累積支付一定代價後，始取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利者。」），而與一般消費者有所不同，故關於消費者因直銷行為所致之權利義務關係，並非本法所欲規範。即使綜觀本法，其相關規範內容亦是環繞於直銷事業之管制及對於參加人權益之維護事項中，而與消費者並無相關。既然「保護參加人權益」係屬於本法明確之立法意旨，因此，在適用或解釋本法相關條文時，則應以此為依歸。
「直銷管理法」主要規範不離直銷事業與參加人間之權利義務關係，既然「保護參加人權益」是本法之立法意旨，則與其或形成相對立地位之直銷事業之權益，是否亦在本法之規範意旨中？對此本文從相關法條規範及實務作法，採取較為保守之看法，其理由有三：
其一，本法主要之規範對象顯然係直銷事業，亦即舉凡從報備義務、告知義務、締約義務、處理退出退貨義務及接受主管機關業務檢查義務等等，在在均要求直銷事業應遵守一定之規範，若有違反者即需遭受處分，本法原則上乃係直銷事業之義務規定，其中並無特別對於直銷事業權益維護之內容多所著墨。
其二，倘從最初政府立法管制直銷，以避免變質直銷行為（俗稱老鼠會）發生之初衷而言，本法原即是以直銷事業作為受規範之對象，因此，即使變質直銷行為發生後，部分參加人所獲取之不當利益顯然高於直銷事業所得之利益時，本法原則上仍是以直銷事業作為行政處分之對象，除對違法之直銷事業處以高額罰鍰外，其情節重大者，甚至得對其為命令解散、停止營業或勒令歇業之嚴厲處分。相對者，對於涉案之參加人即無同樣之規定。
其三，縱使本法雖併提及「健全直銷交易秩序」之立法意旨，此在直銷事業依法踐行本法所規範之各項義務後，固然可期盼其從事直銷之交易秩序可因此獲得確保，然所謂「直銷交易秩序」畢竟過於抽象，直銷事業於踐行相關法定義務後，或僅能避免經營業務涉及違法，至於健全後之「直銷交易秩序」頂多亦僅是種共同存在於直銷事業與參加人間之「反射利益」，其與直銷事業之固有權益之積極維護，並不相同。
保護參加人權益乃是本法極具重要性之立法目的，其於公平會之執法過程中亦應具有相當之導引作用；固然本法立法本旨並不在維護直銷事業之權益，然而，並非因此即造成公平會與直銷事業間處於對立緊張之尷尬關係；相反的，公平會基於直銷主管機關之地位，其需經常與直銷事業多所溝通接觸，時時關心直銷市場之經營狀況，以期對於整體直銷活動能有所瞭解，諸此種種均有賴於直銷事業之協力。
縱使「健全直銷交易秩序」與直銷事業權益之維護並無直接關係，然其畢竟仍是公平會管理直銷所欲達成之重要目標。而在達成前揭目標的過程中，遏止直銷事業違法行為之發生，則為健全直銷市場之基本條件，而此則是公平會規範直銷責無旁貸之任務。公平會本於該項任務，則須不遺餘力的致力於直銷事業之法令宣導與諮詢服務，避免直銷事業誤觸法網、遭受處分；亦即對於公平會或直銷事業而言，有因直銷行為觸法而遭處分之案例發生時，均是渠等所不樂見者。因此，從此一角度觀察，直銷管理法之規範目的，顯非積極羅致直銷事業之違法行為，而是令渠等知所行止，俾免觸法。